Quy định chi tiết cho hoạt động PPP hiện nay mới chỉ dừng ở cấp nghị định, chịu sự điều chỉnh của nhiều Luật khác nhau. Khung pháp lý ở cấp nghị định sẽ không ổn định, liên tục phải điều chỉnh, gây nhiều bất lợi cho cả phía nhà nước và doanh nghiệp khi thực hiện các dự án PPP có quy mô đầu tư lớn, dài hạn.
Bài 1: Những vấn đề pháp lý cần quan tâm
Dự thảo Luật Đầu tư theo phương thức công tư (Luật PPP) đã đưa ra được các quy định cần thiết để tạo cơ sở pháp lý điều chỉnh về hoạt động đầu tư theo phương thức đối tác công tư. Tuy nhiên, các vấn đề về đảm bảo tính minh bạch trong hoạt động đầu tư này, vẫn chưa được Dự thảo hoàn thiện một cách cụ thể, chi tiết, rõ ràng.
Để rõ hơn một số điểm còn hạn chế, bất cập của Dự thảo Luật về vấn đề đảm bảo tính minh bạch, Tạp chí Thương gia đã có cuộc trò chuyện với Ths. Trần Linh Huân, Giảng viên Khoa Luật Thương mại - Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh.
Tính công khai, minh bạch để chống tham nhũng
Chào ông, ông đánh giá thế nào về tính minh bạch trong các dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư thời gian qua?
Để phục vụ, đáp ứng kịp thời các nhu cầu về cơ sở hạ tầng công cộng phục vụ cho người dân, nhất là ở các lĩnh vực giao thông, y tế, giáo dục và môi trường nếu chỉ dựa vào ngân sách nhà nước thì sẽ không đáp ứng đủ. Chính vì vậy, vấn đề đặt ra là Nhà nước cần phải đẩy mạnh thu hút nhiều hơn các dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư, đây là một trong những giải pháp quan trọng để góp phần giải quyết vấn đề thiếu vốn trong việc đáp ứng nhu cầu hạ tầng, gia tăng phúc lợi xã hội như hiện nay.
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được thì hoạt động đầu tư theo phương thức đối tác công tư trong thời gian qua cũng tồn tại không ít những vấn đề khó khăn, nhiều dự án kêu gọi đầu tư được phê duyệt nhưng đến nay kết quả thu hút đầu tư còn hạn chế.
Điều này xuất phát từ nhiều lý do khác nhau, nhưng một trong những lý do phải kể đến đó là trong thời gian qua, hầu hết các dự án PPP đã bộc lộ hạn chế về tính minh bạch, việc công bố dự án, danh mục dự án chưa được thực hiện nghiêm túc, công khai, nội dung thông tin về dự án không rõ ràng, không xác định được quyền của người sử dụng dịch vụ, nhà đầu tư và Nhà nước trong thực hiện dự án. Tất cả những vấn đề trên đã gây ảnh hưởng không nhỏ đến tính hiệu quả của hoạt động đầu tư theo phương thức đối tác công tư.
Chính vì vậy, để đảm bảo chặt chẽ về mặt pháp lý, tạo động lực và niềm tin cho các nhà đầu tư khi hợp tác với Nhà nước để thực hiện các dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư, vấn đề đặt ra là Dự thảo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Luật PPP) cần phải ghi nhận và cụ thể hóa một cách đồng bộ, thống nhất, đầy đủ và hoàn chỉnh các vấn đề về đảm bảo tính công khai, minh bạch trong việc thực hiện các dư án đầu tư theo phương thức đối tác công tư.
Vậy theo ông, đảm bảo tính công khai, minh bạch cần thiết như thế nào trong hoạt động đầu tư theo phương thức đối tác công tác công tư? Nếu vấn đề trên được đảm bảo liệu có ngăn chặn được sai phạm, tham nhũng không?
Đảm bảo minh bạch trong hoạt động đầu tư theo phương thức đối tác công tư là một vấn đề rất quan trọng. Điều này không chỉ thu hút nhà đầu tư tham gia vào các dự án đầu tư PPP, mà còn góp phần mang lại hiệu quả và giảm thiểu rủi ro khi tiến hành triển khai thực hiện các loại dự án này. Trên thực tế, khi muốn tham gia đầu tư vào một dự án dưới hình thức PPP tại một quốc gia, nhà đầu tư thường rất quan tâm đến vấn đề đảm bảo tính công khai, minh bạch của dự án dựa trên cơ sở các quy định pháp lý mang tính ổn định của quốc gia đó.
Có thể nói rằng, việc đảm bảo công khai, minh bạch trong hoạt động đầu tư theo phương thức đối tác công tư là yêu cầu quan trọng để dự án được triển khai thuận lợi, hiệu quả, đồng thời đây cũng là chìa khóa giúp giảm thiểu rủi ro cho các dự án trên cơ sở đảm bảo hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, chủ đầu tư và người bị tác động.
Khác với các dự án đầu tư thông thường, dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư thường yêu cầu phải có nguồn vốn lớn, thời gian thực hiện dài, mối liên hệ lợi ích và trách nhiệm phức tạp, một số dự án PPP còn trao quyền đáng kể cho đối tác tư nhân trực tiếp giao dịch với người sử dụng dịch vụ công, điều này dẫn tới việc ngay cả Nhà nước cũng không lường hết được các yếu tố rủi ro có thể phát sinh.
Vì vậy, việc đảm bảo tính công khai, minh bạch trong hoạt động đầu tư theo phương thức PPP sẽ giúp cho Nhà nước có được sự hỗ trợ thêm từ phía các chuyên gia, các tổ chức xã hội và người dân trong việc giảm sát hiệu quả đầu tư, từ đó giúp giảm thiểu khả năng rủi ro có khả năng xảy ra.
Các dự án PPP thường đòi hỏi một cam kết lâu dài giữa các bên, do đó các chuẩn mực về tính công khai, minh bạch sẽ tạo áp lực tích cực buộc nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án và nhà thầu phải đảm bảo chất lượng dịch vụ trong suốt thời gian thực hiện dự án.
Bên cạnh đó, việc đảm bảo tính công khai, minh bạch trong hoạt động đầu tư theo hình thức đối tác công tư, còn góp phần tạo ra cơ chế ngăn chặn vấn nạn tham nhũng bởi nếu trong quá trình triển khai dự án PPP mà không đảm bảo tính công khai, minh bạch thì sẽ tạo ra những cơ hội để một số cơ quan công quyền bắt tay với các đối tác tư nhân nhằm trục lợi, gây thất thoát tài sản Nhà nước và ảnh hưởng đến quyền lợi chính đáng của người dân.
Ngoài ra, việc đảm bảo công khai, minh bạch trong hoạt động đầu tư theo phương thức đối tác công tư còn giúp tạo nên sự đồng thuận và niềm tin cho người dân bởi việc có thông tin về dự án PPP ngay từ đầu, sẽ giúp người dân hiểu rõ hơn về dự án cũng như các chi phí có liên quan, để từ đó họ nhìn nhận được mặt tích cực, hạn chế mà dự án mang lại cho cộng đồng, xã hội và cho chính bản thân họ.
Một khi đã hiểu rõ được lợi ích và tác hại mà dự án mang lại, ý thức tuân thủ pháp luật của người dân từ đó sẽ nâng cao, bởi khi đó họ cảm thấy được tôn trọng vì có quyền được biết và giám sát ngay từ đầu đối với các dự án đầu tư PPP.
Như vậy, có thể thấy rằng, việc đảm bảo công khai, minh bạch trong hoạt động đầu tư theo phương thức đối tác công tư là một yêu cầu quan trọng, bởi điều này không chỉ mang tính quyết định đến hiệu quả của dự án mà, còn giúp Nhà nước vừa đảm bảo lợi ích của nhà đầu tư, vừa tạo ra những sản phẩm, dịch vụ công chất lượng cao phục vụ cho đời sống của người dân, vừa giúp tránh được tình trạng vướng mắc trong quá trình triển khai dự án để từ đó tạo đòn bẩy phát triển kinh tế - xã hội.
Dự án PPP sẽ có ba loại rủi ro cần phải được quy định rõ trong luật, đó là rủi ro chính sách, rủi ro thị trường, rủi ro vận hành. Đồng thời, phải xác định rõ việc Nhà nước phải chia sẻ rủi ro, chỉ áp dụng trong trường hợp rủi ro đó phát sinh từ rủi ro chính sách hoặc rủi ro thị trường, còn đối với rủi ro do vận hành thì Nhà nước sẽ không phải thực hiện cơ chế chia sẻ rủi ro theo như Dự thảo đã đưa ra.
Tính chặt chẽ để ngăn chặn lợi ích nhóm
Một trong những vấn đề nảy sinh rất nhiều tiêu cực trong các dự án PPP trước đây là cơ chế nhà đầu tư tự đề xuất dự án và lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi. Theo ông, để đảm bảo tính công khai, minh bạch, đặc biệt là ngăn chặn được những sai phạm và lợi ích nhóm, Luật PPP cần quy định cụ thể vấn đề này như thế nào?
Theo Dự thảo Luật PPP, việc thực hiện dự án PPP sẽ có hai cách thức gồm: cho phép nhà đầu tư đăng ký thực hiện dự án thuộc danh mục kêu gọi đầu tư do cơ quan nhà nước công bố; nhà đầu tư chủ động đề xuất dự án để thực hiện và phải được cơ quan thẩm quyền chấp thuận. Tuy nhiên, trên thực tế đa phần nhà đầu tư thường lựa chọn phương thức thứ hai, đó là nhà đầu tư tự đề xuất dự án và lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi.
Theo quy định của Dự thảo, nhà đầu tư được đề xuất thực hiện dự án PPP trong các trường hợp được quy định tại Khoản 1 Điều 27. Theo đó, nhà đầu tư nộp văn bản đề xuất thực hiện dự án PPP đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền, cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ xem xét,ban hành văn bản cho phép nhà đầu tư lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi. Như vậy, vấn đề đặt ra ở đây nếu như Luật quy định giao cho nhà đầu tư đề xuất dự án tự lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi liệu điều này có đảm bảosự khách quan, công bằng, minh bạchcho các nhà đầu tư khác hay không.
Trên thực tế, một khi cơ quan thẩm quyền đã chấp thuận cho nhà đầu tư tự đề xuất dự án, lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi thì dù sau đó có công khai đấu thầu rộng rãi thì nhà đầu tư khác vẫn ngầm hiểu khó có thể cạnh tranh công bằng bởi khi nhà đầu tư được chấp thuận đề xuất dự án, lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi thì họ sẽ có lợi thế rất lớn trong tiếp cận xử lý thông tin, dễ dàng thiết lập được các mối quan hệ với cơ quan có thẩm quyền nên thường sẽ được chọn để thực hiện dự án.
Hơn nữa, với việc giao cho nhà đầu tư được quyền tự tổ chức lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, sẽ dẫn đến khả năng nhà đầu tư đề xuất dự án sẽ tự mình lồng ghép vào hồ sơ dự án những thông tin bất lợi, để tạo ra rào cản cho các nhà đầu tư khác có ý muốn tham gia dự án nhằm tạo lợi thế cho mình.
Ví dụ, như trong quá trình lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, nhà đầu tư có thể sẽ cố tình móc ngoặc dự án theo hướng thuộc trường hợp được quy định tại điểm b khoản 3 Điều 28 của Dự thảo, đó là “Đối với dự án có nội dung liên quan đến quyền sở hữu trí tuệ, bí mật thương mại, công nghệ hoặc các thỏa thuận huy động vốn để thực hiện dự án cần bảo mật, nhà đầu tư thỏa thuận với Cơ quan nhà nước có thẩm quyền về nội dung thông tin không công bố.”
Với việc móc ngoặc như trên sẽ giúp nhà đầu tư đề xuất dự án viện vào quy định “bảo mật”, để không phải giải trình thông tin nhằm tạo lợi thế cho mình và gây bất lợi cho các nhà đầu tư khác.
Trên thực tế, trong thời gian qua, hầu hết các dự án do nhà đầu tư tự đề xuất thường viện dẫn những lý do như: “cấp bách và cần thực hiện ngay”, “liên quan đến sở hữu trí tuệ, công nghệ”, “chỉ một nhà đầu tư đáp ứng yêu cầu và đăng ký” để họ được lựa chọn một cách chính đáng, hợp pháp.
Như vậy, có thể thấy rằng, việc giao cho các nhà đầu tư đề xuất dự án được tự lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi là chưa thật sự đảm bảo tính minh bạch. Đây chính là rào cản thực tế đã diễn ra bấy lâu nay. Điều này dẫn đến không chỉ không thu hút được các nhà đầu tư khác tham vào việc thực hiện dự án mà còn tạo ra sự bất bình đẳng, thiếu minh bạch và có nguy cơ phát sinh hàng loạt các vấn đề sai phạm về lợi ích nhóm.
Hoạt động công bố thông tin được xem là hạn chế rất lớn của phương thức đối tác công tư trong quá khứ, vì vậy để giúp các nhà đầu tư an tâm khi tham gia đầu tư, Luật PPP cần quy định vấn đề này như nào cho hợp lý?
Việc Dự thảo Luật PPP đưa ra quy định về các thông tin cần công khai, minh bạch là cần thiết, bởi điều này tạo được nền tảng pháp lý vững chắc để từ đó giúp cho các nhà đầu tư có thể an tâm khi tham gia vào hoạt động đầu tư theo phương thức đối tác công tư. Với các thông tin được công khai, minh bạch, nhà đầu tư sẽ có điều kiện và cơ hội để tiếp cận, hiểu và nắm rõ hơn các vấn đề liên quan đến dự án PPP để từ đó có thể đưa ra quyết định chính xác phù hợp, đồng thời điều này cũng góp phần hạn chế được những rủi ro có thể xảy ra khi thông tin không được minh bạch kịp thời.
Hiện nay, các nhà đầu tư, các tổ chức tài chính quốc tế muốn tìm hiểu thông tin dự án PPP tại Việt Nam, chủ yếu phải chủ động đến Việt Nam tìm hiểu trực tiếp hoặc thông qua các kênh thông tin từ đại sứ quán, các tổ chức đại diện xúc tiến thương mại, đầu tư. Đây được xem là hạn chế rất lớn của chương trình PPP tại Việt Nam hiện nay, chính vì vậy cần phải tăng cường công khai, minh bạch thông tin trong hoạt động đầu tư theo phương thức đối tác công tư.
Tuy nhiên, nhìn nhận một cách khách quan, có thể thấy rằng các thông tin cần công khai, minh bạch được quy định tại Khoản 1 Điều 10 của Dự thảo là cần thiết, nhưng chưa đủ. Cụ thể như: Các thông tin về hợp đồng PPP và cả phụ lục (trừ các nội dung thuộc bí mật nhà nước, tài sản trí tuệ) vẫn chưa được quy định một cách công khai, minh bạch toàn diện mà chỉ mới dừng lại ở việc chỉ công khai “nội dung cơ bản của hợp đồng PPP”.
Như vậy, nội dung nào được xem là nội dung cơ bản thuộc diện phải được công khai, quy định này còn mang nặng tính tùy nghi và chưa thật sự đảm bảo tính minh bạch, điều này sẽ tạo kẽ hở cho các chủ thể tận dụng cơ hội để lách luật trốn tránh việc công bố thông tin nhằm gây bất lợi cho các nhà đầu tư khác.
Bên cạnh đó, các vấn đề về danh mục dự án, báo cáo thẩm định dự án, báo cáo hoạt động của dự án, công bố định kỳ sản lượng, doanh thu của các dự án thu tiền trực tiếp từ người dùng, cũng chưa được Dự thảo đưa vào các thông tin cần phải công khai, minh bạch.
Đây cũng là một điểm hạn chế bởi việc công khai, minh bạch các vấn đề trên là cần thiết, vì điều này sẽ giúp minh bạch các thông tin liên quan đến quá trình tham gia đầu tư, thẩm định và hoạt động của dự án, góp phần giảm thiểu được các vấn đề tiêu cực phát sinh, đồng thời đảm bảo được quyền giám sát của các chủ thể có liên quan. Chính vì vậy, Điều 10 của Dự thảo cần phải tiếp tục quy định công bố minh bạch thêm nhiều thông tin hơn nữa để bảo đảm quyền theo dõi giám sát của người dân.
Một thực tế rất dễ nhận thấy là hiện nay người dân chỉ biết đến một dự án PPP, khi dự án đó đã hoàn thành và đưa vào hoạt động. Theo ông, để công khai dự án, liệu có cần phải quy định một cách cụ thể minh bạch về việc lấy ý kiến cộng đồng dân cư trước khi quyết định chủ trương đầu tư và ký hợp đồng PPP?
Trong điều kiện hạn chế thông tin như hiện nay, người dân thường ở vào vị trí bị động phải tiếp nhận khi một dự án PPP đã hoàn thành và đi vào sử dụng. Chính vì vậy, việc bổ sung điều khoản chi tiết về việc lấy ý kiến cộng đồng trước khi quyết định chủ trương đầu tư và ký hợp đồng PPP là vấn đề rất quan trọng và cần thiết bởi điều này không chỉ giúp người dân tự phát huy được quyền chủ động giám sát mà còn giúp nhà đầu tư có được sự nhìn nhận toàn diện về những lợi ích và tác hại mà dự án mang lại để từ đó có những điều chỉnh cho phù hợp.
Đồng thời, đó còn là nguồn lực hỗ trợ đắc lực giúp Nhà nước chống tham nhũng, giảm thiểu rủi ro và cũng là cơ sở quan trọng để cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét đưa ra quyết định phê duyệt dự án hoặc ký hợp đồng hay không bởi thông qua sự đánh giá của xã hội, sự phản biện của người dân sẽ giúp Nhà nước sàng lọc ra những dự án hợp lý, có hiệu quả đầu tư cao và nhận được sự chấp thuận rộng rãi trước khi chúng được tiến hành.
Dự thảo Luật PPP cần quy định theo hướng cơ quan trình hoặc quyết định chủ trương đầu tư phải lấy ý kiến cộng đồng bằng hình thức đăng tải thông tin về dự án và cách thức tiếp nhận ý kiến góp ý trên website của mình ít nhất 45 ngày trước khi trình cấp có thẩm quyền hoặc quyết định chủ trương đầu tư.
Tương tự trước khi ký kết hợp đồng PPP cũng cần phải tổ chức lấy ý kiến cộng đồng bằng hình thức nêu trên, để tránh trường hợp khi dự án đi vào triển khai, vận hành sẽ bị người dân phản đối vì không được tham vấn thông tin. Đồng thời, khi có dự án rồi thì cần phải có cơ chế giám sát quá trình đầu tư và vận hành dự án bởi đây thực chất là một dự án đầu tư công và mang lại lợi ích công cho người dân. Khi người dân trả tiền để hưởng dịch vụ đó thì người dân cũng có quyền tham gia giám sát.
(Còn tiếp)...
