Bài 2: Quyết định chủ trương đầu tư và chỉ định thầu dự án PPP: Những điểm không khả thi và kiến nghị giải pháp
Quyết định chủ trương đầu tư: Những điểm không khả thi
Thu hút thành phần kinh tế ngoài Nhà nước, đặc biệt là khu vực kinh tế tư nhân đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng sẽ góp phần quan trọng trong việc quản lý hiệu quả nguồn vốn của các dự án đầu tư, hạn chế tối đa việc không đáp ứng được nhu cầu đầu tư của ngân sách nhà nước.
Hiện nay, cơ sở pháp lý quy định về thủ tục và quy trình đầu tư dự án PPP dựa trên các quy định của Luật đầu tư, Luật đầu tư công, Luật đấu thầu, Luật Xây dựng, Luật Quản lý nợ công và các văn bản hướng dẫn.
Văn bản quy phạm pháp luật quy định về hình thức đầu tư PPP hiện nay chỉ dừng lại ở các Nghị định của Chính phủ (Nghị định số 15/2015/NĐ-CP, Nghị định số 30/2015/NĐ-CP, Nghị định số 63/2018/NĐ-CP…) khung pháp lý này còn phụ thuộc vào các đạo luật khác từ bước chuẩn bị triển khai đầu tư, vận hành và khai thác dự án.
Trong khi đó, những văn bản chủ yếu được xây dựng để điều chỉnh hoạt động đầu tư dự án công bị điều chỉnh bởi các Nghị định, nên trên thực tế còn dẫn đến khó khăn về thời gian áp dụng văn bản pháp luật và vòng đời của dự án, thời gian mà nhà đầu tư lấy lại vốn từ một dự án PPP có thể lên đến vài chục năm, trong khi Nghị định điều chỉnh thì có thể bị sửa đổi bổ sung sau vài năm áp dụng.
Ngoài ra, việc xử lý chuyển tiếp giữa các Nghị định gây nhiều khó khăn như Nghị định số 108/2009/NĐ-CP quy định thời điểm quyết định hình thức lựa chọn nhà đầu tư là 30 ngày sau khi công bố dự án (sơ bộ hoặc đề xuất), chưa cần lập báo cáo nghiên cứu khả thi dự án, nếu chỉ có một nhà đầu tư dề xuất thì được chỉ định nhà đầu tư.
Trong khi đó, Nghị định số 30/2015/NĐ-CP lại quy định thời điểm quyết định hình thức lựa chọn nhà đầu tư, là sau khi sơ tuyển nhà đầu tư (báo cáo nghiên cứu khả thi đã phê duyệt) chỉ có một nhà đầu tư trúng sơ tuyển.
Việc thay đổi văn bản pháp luật điều chỉnh không những làm nhà đầu tư rất lúng túng mà các sở, ngành quản lý dự án cũng vướng trong việc quản lý và điều chỉnh. Vấn đề này đã được UBTVQH ghi nhận tại Nghị quyết số 437/NQ-UBTVQH14 như sau: “các văn bản quy phạm pháp luật chưa được ban hành kịp thời, đầy đủ, đồng bộ; tính pháp lý chưa cao, văn bản có hiệu lực pháp luật cao nhất mới chỉ là nghị định, một số quy định chưa rõ ràng, chồng chéo, chưa phù hợp với thực tiễn và thông lệ quốc tế”.
“Điều 13. Thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư dự án PPP
1. Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư dự án PPP thuộc tiêu chí phân loại dự án quan trọng quốc gia theo quy định của pháp luật về đầu tư công.
2. Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư dự án PPP thuộc một trong các trường hợp sau:
a) Dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Thủ tướng Chính phủ theo quy định của pháp luật về đầu tư công;
b) Di dân tái định cư từ 10.000 người trở lên ở miền núi, từ 20.000 người trở lên ở vùng khác;
c) Đầu tư xây dựng mới cảng hàng không, sân bay, nhà ga hành khách của cảng hàng không cửa ngõ quốc tế;
d) Đầu tư xây dựng mới cảng biển, bến cảng chính thuộc cảng đặc biệt;
đ) Có tổng mức đầu tư từ 10.000 tỷ đồng trở lên.
3. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư các dự án không thuộc các trường hợp quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều này”.
Một số dự án PPP ngành giao thông vận tải có quy mô từ 1500 tỉ đồng trở lên, ngoài việc thực hiện theo quy định tại Nghị định số 15/2015/NĐ-CP, còn phải thực hiện trình tự, thủ tục quyết định chủ trương đầu tư dự án theo quy định tại Nghị định số 136/2015/NĐ-CP hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tư công.
Hạn chế này trong Nghị định số 15/2015/NĐ-CP đã được khắc phục bởi Nghị định số 63/2018/NĐ-CP, việc quyết định chủ trương đầu tư đã trở thành một trong các bước thực hiện dự án PPP (Điều 9). Tinh thần này tiếp tục được kế thừa và phát triển thông qua Dự thảo Luật, tuy nhiên, Điều 13 Dự thảo Luật về thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư dự án PPP có nội dung khác so với Nghị định số 63/2018/NĐ-CP, được quy định cụ thể tại Điều 13 về Thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư dự án PPP.
Trong quá trình xây dựng dự thảo quy định về thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư thì ban soạn thảo đề ra hai phương án như sau: (1) Quy định về quy mô tối thiểu của dự án PPP ngay tại dự thảo luật và giao Chính phủ quy định chi tiết quy mô chi tiết cho từng lĩnh vực (nhưng không thấp hơn 200 tỷ đồng, trừ dự án áp dụng loại hợp đồng kinh doanh - quản lý); (2) Không quy định quy mô tối thiểu của dự án PPP tại dự thảo Luật và giao Chính phủ quy định chi tiết về quy mô tối thiểu cho từng lĩnh vực phù hợp với từng thời kỳ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
Tuy nhiên, khi bàn về các phương án trên, Thạc sỹ Lê Nhật Bảo, Khoa Luật thương mại, Trường Đại học Luật TP. HCM bày tỏ: phương án 1 không khả thi bởi việc quy định quy mô tối thiểu của dự PPP bằng bất kì một số tiền nào, cũng dễ bị lỗi thời và không phù hợp với tất cả các lĩnh vực, mặc dù rằng việc quy định hạn mức đầu tư tối thiểu của dự án nhằm tránh việc đầu tư dàn trải và xác định ưu tiên đầu tư cho những dự án cần nguồn lực lớn, quan trọng nhằm thu hút các nhà đầu tư trong và ngoài nước.
Về phương án 2, Thạc sỹ Lê Nhật Bảo hoàn toàn ủng hộ việc tiếp cận theo cách này trong việc xác định thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, việc quy định một hạn mức cụ thể tại dự thảo Luật có thể ảnh hưởng tới tính khả thi của Luật, đồng thời sẽ gây khó khăn đối với các dự án quy mô dưới 200 tỷ đồng nhưng có tác động lớn về kinh tế - xã hội, có tính cộng đồng và thiết yếu đối với người dân như các dự án trong lĩnh vực giáo dục, y tế... và các dự án tại các địa phương thường có quy mô nhỏ. Dẫu vậy, khi xem xét quy định trên ta thấy một trong số dự án thuộc thầm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Thủ tướng Chính phủ được đề cập tại điểm đ Khoản 2 Điều 13 là “có tổng mức đầu tư từ 10.000 tỷ đồng trở lên”.
Tuy nhiên, nhiều chuyên gia cũng đã có ý kiến về vấn đề này, theo đó, dự thảo chưa quy định rõ việc xác định tổng mức đầu tư/vốn nhà nước tham gia của một dự án như thế nào. Dự thảo nên bao gồm định nghĩa về tổng mức đầu tư (ví dụ: gồm vốnvay, vốn chủ sở hữu, lãi vay trong giai đoạn xây dựng), định nghĩa về các thành tố của vốn nhà nước tham gia thực hiện dự án (ví dụ: vốn chủ sở hữu, vốn VGF…), Thạc sỹ Lê Nhật Bảo cho ý kiến.
(Còn tiếp)
